城市公共交通是關系國計民生的社會公益事業(yè)，是城市基礎設施的重要組成部分，是城市生產和生活的第一道工序。近年來，隨著全國各地對公共交通服務的要求不斷提升，市民公交滿意度卻有止步不前的趨勢，迫使政府尋求新的管理模式，促進公交服務質量的持續(xù)提升。新加坡作為國際公認的“公交都市”，是城市公共交通系統(tǒng)發(fā)展的樣板和楷模。新加坡政府與時俱進的改革魄力和服務為民的管理思維，以及政府購買公交服務等市場化方面的優(yōu)秀經驗，對我國城市公共交通的發(fā)展具有一定的借鑒意義。

　　一、新加坡公共交通發(fā)展歷程

　　(一)第一階段：政府不干預，市場無序發(fā)展

　　1925年成立的新加坡動力公司(STC)成為主要的公共交通運營公司，而政府很少關注公交事務。在郊區(qū)，有一些個體戶經營很多零散的公共汽車業(yè)務，后來逐漸發(fā)展為11家由華人運營的小型公交公司。20世紀70年代初，新加坡有11家公交公司經營117條線路，每家公司服務于不同區(qū)域，沒有任何票價、路線或時間表的統(tǒng)一規(guī)定，公交服務質量非常落后。

　　(二)第二階段：政府強力干預，市場缺乏競爭

　　由于認識到公交服務提高的重要性和私人小企業(yè)經營公交企業(yè)的困難，政府開始干預公交發(fā)展事務。1971年，政府強制性地將11家小型公交公司合并成為3家大公司。1973年，政府進一步將這3家公司整合，成立了新加坡巴士公司(SBS)，并于1978年在新加坡證券交易所上市。1982年，第2家巴士運營公司(TIBS)成立，以促進市場競爭。1987年，第1家城市軌道交通公司(SMRT)開始運營。

　　(三)第三階段：政府宏觀調控，市場相對有序競爭

　　2001年，SMRT公司收購了TIBS公司的公交運營業(yè)務，成立了SMRT巴士公司，TIBS公司成為SMRT的下屬公司。2003年，SBS公司也開始經營軌道交通運營業(yè)務，并改名為SBS transit公司。這兩家公司成為目前新加坡的兩大公共交通運營商，都經營軌道交通和公交，形成了一家企業(yè)(SBS)公交強、軌道弱，另一家企業(yè)(SMRT)軌道強、公交弱，兩家相對競爭和互補且相對有序競爭的格局。

　　(四)第四階段(即現階段)：兩家國有企業(yè)獨大，壟斷市場，服務質量提升十分有限

　　新加坡在經歷了近10年人口的快速增長帶動了地鐵的快速建設，兩家獨大的壟斷性企業(yè)公交服務質量和生產效率的提升速度已經十分有限;而且人口的快速增長使得市民對公共交通提出更高的要求，市民對公交滿意度呈現逐年下降的趨勢，新加坡政府不得不尋求新的管理模式促進公交服務質量的持續(xù)提升。自2008年，新加坡政府開始研究公共交通運輸采用外包模式的英國倫敦、韓國首爾和法國巴黎等經驗以求尋找改革方向，并采用競標方式把有利可圖和盈利較低的線路“捆綁”起來供業(yè)者投標經營。因此，2014年在原來兩大企業(yè)壟斷的公交經營期限到期后，將其中的部分公交服務進行服務外包，將原有的市場主導行為轉變?yōu)橐环N公司合營的體制。此次改革，新加坡政府希望通過激烈的競爭，來整體提高公共交通的服務素質。

　　二、新加坡政府購買公交服務改革模式的核心問題研究

　　(一)厘清政府與企業(yè)的關系，合理地將政府與企業(yè)的社會職責分開

　　在新加坡這次公交改革的探索中，可以發(fā)現其改革的核心思想是轉變政府職能，通過全球競標方式發(fā)揮市場在配置公共交通資源方面的基礎性作用，并通過合同、合約等方式明確政府的“管理”職責和企業(yè)的“經營”職責，政府與企業(yè)各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡。政府職能主要包括：負責線路的規(guī)劃，負責提供場站、樞紐、車輛等基礎設施，負責提供車隊管理系統(tǒng)等運營所需設備，負責設定最低服務標準和要求，負責向運營商支付固定的服務費，負責對運營商進行監(jiān)管與獎懲考核，實現對公交事務進行有效的管理。運營商職能則主要包括：負責線路的運營及管理，負責所租賃資產的維護，負責做好人力、安保、乘客服務等內部管理工作，負責按照合同約定以及政府設定的路線、標準，以最少的投入向社會提供最優(yōu)質的服務。

　　(二)區(qū)分行使主體，將資產所有權和企業(yè)生產經營權分開

　　按照現代企業(yè)制度和公司法人治理結構，資產所有權和企業(yè)生產經營權的行使主體即所有者和經營者應當是分離的。以新加坡第一次招標為例，3個公交樞紐站、380輛車以及車隊管理系統(tǒng)等資產都由政府來提供，是政府的公有資產，而公交運營商則可以通過租賃的方式使用政府提供的車輛和運營所需的設備，對公交線路進行運營管理。這種方式其實就是通過運用市場經濟手段，對以公交場站、樞紐、線路等公共交通資源進行資本化的市場運作，以實現這些資源在結構、秩序和功能上的最大化與最優(yōu)化，從而實現建設投入和產出的良性循環(huán)、公共交通服務的提升及促進城市社會、經濟、環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。

　　(三)按照政府購買公共交通服務的思路，實施票款收入和成本支出分開核算

　　新加坡政府作為購買主體，采用公開招標的政府采購方式確定運營商，再按照合同管理要求，與運營商簽訂合同，明確所購買公交服務的范圍、標的、數量、質量要求，以及服務期限、服務費支付方式、權利義務和違約責任等，并加強對服務提供全過程的跟蹤監(jiān)管和對服務質量的考核。運營商則須嚴格履行合同義務，保證服務質量，對應承擔的運營、管理和租賃維護等費用進行細致、精準的成本核算并報價，既要保證滿足政府要求，又能保證運營商不致虧損，并由政府支付固定的服務費，但營業(yè)所得的票款等收入則全部歸屬政府。這種購買方式，其實就是通過發(fā)揮市場機制作用，把應由政府來向社會公眾提供的公交服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備一定資質、條件的運營商承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。

　　(四)建立一套系統(tǒng)科學的考核獎懲機制

　　政府作為公交運營的購買者，制定了科學的考核框架，以此來考核運營商服務。新加坡政府對運營商的考核指標包括：服務的可靠性、首末班車的準點率、車輛維護、公交樞紐和場站維護、票務系統(tǒng)維護。根據對運營商運營服務質量的評估，給予運營商最高10%的年度服務費獎勵，以及最高10%的年度服務費懲罰(見表1)。通過考核獎懲機制的建立，激勵運營商為乘客提供更加可靠的公交服務;對運營商維護資產不符合要求的進行懲罰，以保障政府資產，并保障公交運營服務不受影響。

　　表1新加坡政府購買服務考核的獎懲機制

　　三、新加坡公交改革模式對我國城市公交改革的啟示

　　結合當前國家改革發(fā)展和城市公共交通發(fā)展面臨的新形勢，新加坡公共交通運營管理改革的成功實踐具有重要的借鑒意義。

　　(一)總體而言，我國城市公交的發(fā)展階段與新加坡公共交通發(fā)展歷程基本相似

　　20世紀20年代，我國城市公共交通企業(yè)多以官辦或商辦為主，規(guī)模小、車輛舊、服務能力低，城市公共交通總體發(fā)展十分緩慢。1949年～1978年，我國處于社會主義計劃經濟體制時期，城市公共交通行業(yè)實行由政府直接投資、國有企業(yè)壟斷經營，這種體制導致企業(yè)經營上的依賴性，管理水平落后，城市公共交通運力利用低效，企業(yè)經營困難，服務質量難以保證。20世紀80年代開始，在社會主義市場經濟體制改革的推動下，各城市開始逐步放開公共交通行業(yè)的準入門檻，逐步開放公交市場和進行國有公司改制，但是由于沒有明確的公共交通市場化運營機制，城市公共交通在市場化改革進程中出現了一些問題，影響了城市公共交通整體效率的發(fā)揮。2004年至今，國家提出了公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，許多城市的公交市場化改革被叫停，上海、北京等城市重新回歸幾家國有企業(yè)壟斷市場的局面。

　　這種局面與新加坡改革前所處階段基本相似，如何打破這種局面，合理優(yōu)化公共交通資源配置，持續(xù)提升公共交通服務質量和生產效率，是值得我們思考的問題。

　　(二)建立合理的公交運營模式，必須從政府、企業(yè)、乘客三個角度兼顧考慮，明確各自的權利和義務

　　政府層面，首先要落實“政府調控、市場運作”的特許經營、競爭性招標制度，公共交通作為有限開放的市場資源，也必須充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用。其次，要明確政府和企業(yè)的職責權利，實現政府管理與企業(yè)運營的有效分離，在城市公共交通系統(tǒng)中，政府是普遍服務義務的承擔主體，企業(yè)是依據市場經濟法則經營的獨立主體，應突出強調政府在宏觀決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、綜合協(xié)調等方面的職能，而將運營、維護等具體職能交由企業(yè)執(zhí)行。企業(yè)層面，作為公交服務具體的提供者，應按照協(xié)議要求提供運營服務，公交企業(yè)更應清楚了解其運營成本構成，有效實現成本規(guī)制，同時公交企業(yè)要公開透明其經營收支狀況，作為獲取財政補貼、政府調整票價的基本依據。乘客層面，要承擔獲取公交服務的成本，在乘客經濟能力承受范圍內，結合公交運營實際成本，建立公共交通票價整合收費或調整機制。

　　(三)推動政府購買公共交通服務改革是我國城市公共交通可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢

　　近年來，國家相繼出臺了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)、《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)等文件。2016年2月財政部、交通運輸部《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》(財建〔2016〕34號)明確提出：城市公共交通運輸服務作為服務事項之一，可通過政府購買方式，逐步交由社會力量承擔。因此，城市公共交通領域實施政府購買服務已然成為發(fā)展趨勢，可以更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，推進城市公共交通體制機制改革，提升公交服務質量和乘客滿意度。目前，我國許多大中小城市都在積極探索政府購買公交服務的體制機制改革，例如佛山、東莞市鳳崗鎮(zhèn)、承德市寬城縣等推行以“線路運營服務采購”為核心的模式，深圳、青島、杭州等城市推行以“成本規(guī)制補貼”為核心的模式，重慶、廣州、荊州等城市推行以“財政補貼或財政補貼專項資金”為核心的模式。