新加坡的公共交通系統(tǒng)一直被譽(yù)為全球典范。然而，進(jìn)入21世紀(jì)后，雖然新加坡軌道交通的里程節(jié)節(jié)攀升，但是地面公交卻陷入乘客少、利潤(rùn)低、服務(wù)差的困境之中。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，2014年起，新加坡實(shí)施了地面公交管理機(jī)制改革，成功讓地面公交煥發(fā)新生。

本篇中，小椒將帶大家了解新加坡如何通過改革應(yīng)對(duì)地面公交客流受到?jīng)_擊、服務(wù)水平下降的挑戰(zhàn)。

01改革背景

新加坡憑借多方式融合的公共交通運(yùn)營(yíng)模式，將地面公交與城市融合發(fā)展，形成了自身的特色。

然而，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和軌道交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善的社會(huì)背景下，地面公交面臨著客流減少、服務(wù)質(zhì)量難以提升等新問題，亟需改革以激發(fā)新的發(fā)展活力。

（一）人口快速增長(zhǎng)，軌道大規(guī)模建設(shè)

2000-2019年，新加坡人口從402.8萬增長(zhǎng)至570.4萬人，年均增長(zhǎng)2.1%，民眾對(duì)公共交通的需求持續(xù)增加。

一方面，在此期間新加坡軌道交通網(wǎng)絡(luò)持續(xù)完善，逐漸優(yōu)化了公共交通的出行供給。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，新加坡的軌道交通總里程從2005年的158.7km增長(zhǎng)至2019年的232.3km，增加了46.4%；日均客流量從216.9萬人次增長(zhǎng)至359.2萬人次，增加了65.6%。

但另一方面，地面公交日均客流量因此受到?jīng)_擊，出行分擔(dān)率持續(xù)下降。2000年，地面公交客流占公共交通客流的66.7%，而到了2019年，該比例已降至53.3%。

（二）兩大企業(yè)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)，服務(wù)品質(zhì)陷入瓶頸

回顧新加坡地面公交的發(fā)展歷程，其先后經(jīng)歷了四個(gè)階段：

①二戰(zhàn)結(jié)束后，私營(yíng)小企業(yè)數(shù)量較多，公交服務(wù)低質(zhì)混亂；

②1970年代，政府干預(yù)，整合小企業(yè)，變?yōu)閱我黄髽I(yè)運(yùn)營(yíng)；

③1980年代，新公司成立引入競(jìng)爭(zhēng)，形成雙企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式；

④本世紀(jì)初，運(yùn)營(yíng)企業(yè)向多交通方式運(yùn)營(yíng)的方向發(fā)展，同時(shí)運(yùn)營(yíng)軌道和地面公交，雙企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)一步深化。

在雙企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式下，新加坡陸路交通管理局（以下簡(jiǎn)稱交通局）負(fù)責(zé)制定公交線路，再將線路分別交由SBS新捷運(yùn)與SMRT兩大企業(yè)管理和運(yùn)營(yíng)。

但是在出行需求增長(zhǎng)和對(duì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)要求持續(xù)提高的背景下，原有的雙企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式限制了地面公交發(fā)展，難以提供高品質(zhì)公交服務(wù)。

一方面，兩大企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況穩(wěn)定，缺乏競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，該模式下，企業(yè)持有公交車、場(chǎng)站等設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)，自負(fù)盈虧，通常以成本為首要考量，缺乏對(duì)設(shè)施設(shè)備、運(yùn)行系統(tǒng)、管理模式等進(jìn)行資金投入的動(dòng)力。

于是，公交服務(wù)質(zhì)量停滯不前，市民對(duì)地面公交的滿意度也逐年下降。新加坡公共交通理事會(huì)的年度公共交通滿意度調(diào)查顯示，自2009年起，地面公交滿意度從92.5%持續(xù)降低至2012年的86.4%。

為了提升滿意度，交通局推出了公交服務(wù)提升計(jì)劃（BSEP），主要通過投資改善公交基礎(chǔ)設(shè)施。

計(jì)劃實(shí)施后，地面公交滿意度小幅回升，但原模式導(dǎo)致的低服務(wù)質(zhì)量問題并未根本解決，仍需對(duì)公交管理機(jī)制改革，以進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量。

02主要做法和經(jīng)驗(yàn)

2014年，新加坡政府開始進(jìn)行地面公交管理機(jī)制改革，實(shí)施公交承包模式。2016年8月，在原有線路運(yùn)營(yíng)牌照到期之際，交通局將到期公交線路運(yùn)營(yíng)權(quán)從兩大企業(yè)收回。根據(jù)公交場(chǎng)站位置、客運(yùn)量、分布地區(qū)等指標(biāo)將多條線路搭配組合，并以“線路組合”為單位公開招標(biāo)運(yùn)營(yíng)企業(yè)。

截至2024年，已有6個(gè)“線路組合”通過公交承包模式運(yùn)營(yíng)，另有1個(gè)“線路組合”于2024年底開放招標(biāo)。

除原有兩大企業(yè)外，已有兩家新企業(yè)躋身運(yùn)營(yíng)商行列。競(jìng)標(biāo)成功后，交通局與運(yùn)營(yíng)商將就每個(gè)“線路組合”簽訂5-10年期的合同，到期后重新招標(biāo)。

目前地面公交線網(wǎng)中還剩余的8個(gè)“線路組合”，將在當(dāng)前各自議標(biāo)合同到期后逐步開放招標(biāo)。

表 2023年新加坡公交運(yùn)營(yíng)商信息

此次改革的主要特征和經(jīng)驗(yàn)包括：

（一）政府管理資源調(diào)配，發(fā)揮戰(zhàn)略高度優(yōu)勢(shì)

公交承包模式中，政府部門通過與企業(yè)簽訂購買服務(wù)合同，實(shí)現(xiàn)了政府端的職能轉(zhuǎn)變，明確了政府部門的“監(jiān)管”職責(zé)和企業(yè)的“經(jīng)營(yíng)”職責(zé)。

新加坡地面公交行業(yè)的參與主體雙方為：交通局和運(yùn)營(yíng)企業(yè)。

交通局作為新加坡的公共交通監(jiān)管和規(guī)劃部門，改革后主要職能包括：制定公交發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃公交線路，制定票價(jià)政策，制定公交運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，提供車輛、場(chǎng)站、樞紐等設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)，并按合同支付運(yùn)營(yíng)企業(yè)固定的服務(wù)費(fèi)用，監(jiān)管運(yùn)營(yíng)商并進(jìn)行獎(jiǎng)懲考核。

運(yùn)營(yíng)企業(yè)的職能則大量簡(jiǎn)化，負(fù)責(zé)設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)維護(hù)、線路運(yùn)營(yíng)及管理、內(nèi)部管理（如人力、安保管理等），按照合同要求提供優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)。

在公交承包模式中，交通局充分發(fā)揮自身的戰(zhàn)略高度優(yōu)勢(shì)，通過全球范圍內(nèi)的招標(biāo)方式，配置公共交通相關(guān)資源。通過與中標(biāo)企業(yè)簽訂購買服務(wù)合同的方式，明確政府部門所期望達(dá)到的公共交通服務(wù)效果，為運(yùn)營(yíng)企業(yè)制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)管，把握服務(wù)質(zhì)量和成本的主動(dòng)權(quán)。

（二）設(shè)施設(shè)備與運(yùn)營(yíng)權(quán)分離，提升服務(wù)質(zhì)量與靈活性

公交承包模式促使地面公交設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)換。公交承包模式實(shí)施之前，運(yùn)營(yíng)企業(yè)同時(shí)擁有設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)的所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)。

新模式下，交通局收購招標(biāo)“線路組合”中車輛、場(chǎng)站、樞紐等納入公有資產(chǎn)，再以租賃的形式提供給中標(biāo)運(yùn)營(yíng)企業(yè)，調(diào)控和監(jiān)督其使用。

一方面，設(shè)施設(shè)備所有權(quán)的轉(zhuǎn)換使政府部門掌握調(diào)整地面公交服務(wù)的主動(dòng)權(quán)。由于設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)不由運(yùn)營(yíng)公司持有，政府部門不會(huì)被裹挾而難以調(diào)整合作方。

在新模式下，政府部門可根據(jù)服務(wù)質(zhì)量更換表現(xiàn)不佳的運(yùn)營(yíng)商，確保公交服務(wù)質(zhì)量的提升。新模式造就的主動(dòng)性與靈活性，有助于政府部門優(yōu)化資源配置，提高整體公交系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平。

另一方面，不持有設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)有助于運(yùn)營(yíng)企業(yè)“降本增效”。以往運(yùn)營(yíng)企業(yè)容易缺乏投資升級(jí)設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)和服務(wù)的動(dòng)力。陳舊的設(shè)施設(shè)備降低了服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步減少了運(yùn)營(yíng)收入，缺乏升級(jí)資金，陷入惡性循環(huán)。

新模式中，運(yùn)營(yíng)企業(yè)僅負(fù)責(zé)設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)的日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)開支，不承擔(dān)更新和折舊成本，成本支出大幅削減，可將資金更多地投入到公交服務(wù)水平的提升上，形成良性循環(huán)。

（三）票款收歸政府，獎(jiǎng)懲機(jī)制激勵(lì)運(yùn)營(yíng)商提升服務(wù)質(zhì)量

票款收入作為公交運(yùn)營(yíng)收入的一大來源，改革前，屬于運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)的一部分。在公交承包模式中，交通局將票款收入收回，負(fù)擔(dān)票款盈虧，向運(yùn)營(yíng)企業(yè)支付定額的合同費(fèi)。

交通局可通過票款收入情況直觀了解客流數(shù)據(jù)，及時(shí)評(píng)估并調(diào)整線路和定價(jià)策略。運(yùn)營(yíng)商獲得了穩(wěn)定的服務(wù)費(fèi)收入，可更專注于線路運(yùn)營(yíng)，提升公交服務(wù)品質(zhì)，達(dá)到政府部門設(shè)定的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)。

另一方面，交通局建立公交服務(wù)可靠性框架（以下簡(jiǎn)稱BSRF），對(duì)運(yùn)營(yíng)商公交服務(wù)可靠性進(jìn)行考核，通過獎(jiǎng)懲措施激勵(lì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)主動(dòng)提高服務(wù)質(zhì)量。BSRF中服務(wù)評(píng)估指標(biāo)主要包括準(zhǔn)點(diǎn)率、額外候車時(shí)間1（EWT）等。

交通局根據(jù)服務(wù)指標(biāo)考核結(jié)果，給予運(yùn)營(yíng)企業(yè)相應(yīng)金額的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。運(yùn)營(yíng)企業(yè)為達(dá)成交通局設(shè)定的服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)，需為其所轄線路制定合理的運(yùn)營(yíng)策略，提供更高質(zhì)量的服務(wù)。

以EWT指標(biāo)為例，在考核范圍內(nèi)，運(yùn)營(yíng)商每將一條線路的EWT減少（或增加）0.1分鐘，會(huì)收到相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)（或懲罰）。由于運(yùn)營(yíng)線路車輛越多，EWT的調(diào)整難度越大，所以獎(jiǎng)懲金額也會(huì)相應(yīng)增加。

表 基于EWT指標(biāo)每減少/增加0.1分鐘的獎(jiǎng)懲金額（單位：新加坡元）

另外，公交承包模式條例規(guī)定，運(yùn)營(yíng)企業(yè)可保留公交車、公交樞紐等資產(chǎn)的廣告收益。在交通局制定的廣告投放標(biāo)準(zhǔn)下，運(yùn)營(yíng)商可自行招商，投放車體和車內(nèi)廣告以增加運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)，能進(jìn)一步增加運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供公交服務(wù)的積極性。

1 額外候車時(shí)間（EWT）：考量公交服務(wù)可靠性的重要指標(biāo)，單位：分鐘，等于該線路公交計(jì)劃等待時(shí)間與實(shí)際等待時(shí)間的差值。EWT反映了公交達(dá)到站點(diǎn)時(shí)間的均勻性，若每班公交間隔時(shí)間平均，則EWT低，服務(wù)可靠性強(qiáng)；若每班公交間隔時(shí)間差距較大，則EWT高，服務(wù)可靠性低。

03改革實(shí)施效果

新加坡地面公交機(jī)制改革的實(shí)施效果主要有三：

一是充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有利于政府部門控制成本。

新模式的競(jìng)標(biāo)方式下，投標(biāo)企業(yè)核算的合同預(yù)算更加透明合理，主動(dòng)壓縮自身利潤(rùn)空間，以更具競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格贏得線路組合的運(yùn)營(yíng)權(quán)。在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，政府部門掌握了議價(jià)權(quán)，避免過度補(bǔ)貼。

二是設(shè)立服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)當(dāng)?shù)毓环?wù)水平顯著提升，乘客滿意度大幅上升。

一方面，交通局調(diào)配車輛資源，保證重點(diǎn)線路的車輛供給。新模式下，早晚高峰的公交發(fā)車間隔均小于15分鐘，半數(shù)以上線路的發(fā)車間隔控制在10分鐘以內(nèi)。

另一方面，受BSRF的激勵(lì)，運(yùn)營(yíng)商公交服務(wù)的可靠性提升明顯，公交到站時(shí)間更準(zhǔn)時(shí)。公交承包模式實(shí)施以來，各線路平均額外候車時(shí)間減少了約25%，準(zhǔn)點(diǎn)率也大幅提升。在2019年度公共交通滿意度調(diào)查中，乘客滿意度由改革前的90.7%增長(zhǎng)至99.8%，改革效果顯著。

三是良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化了行業(yè)環(huán)境，激發(fā)了地面公交產(chǎn)業(yè)活力，提高了從業(yè)人員的專業(yè)水平和收入水平，并帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

新模式下，所有運(yùn)營(yíng)企業(yè)均改善了員工的工作條件和雇傭條款，以引進(jìn)和留住優(yōu)秀人才。新政策落地的第1年中，就有超過1000名新車長(zhǎng)加入公交行業(yè)，帶動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)。

同時(shí)，對(duì)公交服務(wù)質(zhì)量的高標(biāo)準(zhǔn)也促進(jìn)了從業(yè)人員的專業(yè)化，推動(dòng)構(gòu)建完善專業(yè)人員的培養(yǎng)體系。

04小椒有話說

本篇中，小椒為大家介紹了新加坡公交管理機(jī)制改革的背景、方法和經(jīng)驗(yàn)。

面對(duì)地面公交客流受到?jīng)_擊、服務(wù)水平下降的局面，新加坡選擇通過改革提升地面公交。改革中，交通局與公交運(yùn)營(yíng)商各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，交通局負(fù)責(zé)線路招標(biāo)和設(shè)施設(shè)備管理，運(yùn)營(yíng)商則在合同和服務(wù)質(zhì)量考核的監(jiān)督下，積極提升服務(wù)，成功打造了公交運(yùn)營(yíng)的良性循環(huán)。