公共交通服務(wù)具有公益性和社會性雙重屬性，國家層面相關(guān)文件均要求保障其服務(wù)的公益屬性，建立公共交通領(lǐng)域政府購買服務(wù)機制，合理界定補貼補償范圍，給予適當(dāng)?shù)难a貼補償。在國家、省各級政策的指導(dǎo)下，各城市均實行低票價政策，隨著人工、燃料、折舊成本的剛性上漲，公共汽車成本與票價倒掛越來越嚴(yán)重。為維持公共汽車行業(yè)平穩(wěn)運行，各城市均建立了公共汽車運營管理模式和補貼機制。然而，由于公共汽車服務(wù)的公益性特征，目前中國多數(shù)城市的運營管理模式和補貼機制方向不明晰，政府與企業(yè)的責(zé)任界限不清晰，導(dǎo)致兩種情況：一是政府給予補貼低、公共汽車服務(wù)質(zhì)量較差，市民投訴多、滿意度低;二是補貼額逐年增加，地方政府財政負(fù)擔(dān)越來越大，但公共汽車服務(wù)質(zhì)量提升有限。因此，亟須選擇科學(xué)、合理的運營管理模式和補貼機制，加強政府對公共汽車企業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控，厘清政府與企業(yè)的責(zé)任界限，引導(dǎo)企業(yè)增收節(jié)支、降本增效，提高財政補貼資金的使用效率。

　　一、運營管理模式的內(nèi)涵

　　1、運營管理模式分類

　　公共汽車行業(yè)運營管理模式可分為公共壟斷、放松管制和競爭招標(biāo)三類。公共壟斷模式是政府進(jìn)行線路設(shè)置、價格管制、兜底經(jīng)營成本等，服務(wù)由政府下屬企業(yè)提供。其優(yōu)點是能夠體現(xiàn)社會公平性、公益性且有效實現(xiàn)資源整合，缺點是壟斷企業(yè)效率低、政企部分效益差、政府資金壓力大。中國主要城市在改革開放之前多數(shù)采取公共壟斷的公共汽車管理模式，這一階段公共汽車公司的投資、運營支出和收入由政府所屬的單位負(fù)責(zé)。

　　放松管制模式是政府解除準(zhǔn)入、價格管制，呈現(xiàn)自由競爭的狀態(tài)，強調(diào)市場競爭。其優(yōu)點是提高運營效率、減少支出，缺點是爭搶客源、惡性競爭、公共汽車服務(wù)質(zhì)量差，并且票價上漲幅度明顯，公益性難以體現(xiàn)。這種模式的主要實施城市為中國香港。

　　競爭招標(biāo)是介于公共壟斷和放松管制之間的管理模式，指公共汽車運營公司按照政府機構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)，通過競爭性招標(biāo)，在一定時期內(nèi)獲得提供公共交通服務(wù)的權(quán)利，其特點是整合公共壟斷模式的社會公平和放松管制模式財政負(fù)擔(dān)小、競爭高效的優(yōu)點。競爭性招標(biāo)按照票款收入歸屬分為總成本合約和特許經(jīng)營兩種模式。總成本合約模式票款收入歸屬政府，政府指定公共汽車線路服務(wù)要求，企業(yè)按照競標(biāo)報價模式獲取經(jīng)營權(quán)，目前實施的主要城市及區(qū)域有佛山市順德區(qū)、南海區(qū)、禪城區(qū)、山水區(qū)，廣州市增城區(qū)以及惠州市等。其優(yōu)點是按政府制定的線路方案、發(fā)車間隔要求運營，有效提高公共汽車覆蓋，體現(xiàn)服務(wù)公平性;企業(yè)無收入風(fēng)險，專注提升公共汽車服務(wù)，形成良性的服務(wù)競爭機制，公共汽車服務(wù)水平顯著提升。其缺點是政府承擔(dān)一定的收入風(fēng)險，并且對規(guī)模較大的城市管理難度大。特許經(jīng)營模式票款收入歸屬企業(yè)，分線路或分區(qū)域，按企業(yè)上繳最多或補貼最少競爭性招標(biāo)，服務(wù)考核納入補貼調(diào)整因素，目前實施的主要城市為上海、廣州、深圳等。其優(yōu)點是企業(yè)關(guān)心票款收入、增強企業(yè)對市場需求變化的敏感度，并且政府不承擔(dān)票款收入風(fēng)險、有效減少財政支出，缺點是可能引起企業(yè)爭搶客源的惡性競爭，公共汽車服務(wù)水平提升緩慢。

　　2、管理模式對比

　　公共汽車服務(wù)管理主要面臨幾方面挑戰(zhàn)：一是如何提高服務(wù)運營效率和服務(wù)質(zhì)量，二是如何對公共汽車系統(tǒng)進(jìn)行有效整合，最大限度地獲取規(guī)模經(jīng)營、網(wǎng)絡(luò)效益和票款收入的協(xié)調(diào)，三是如何有效控制票價和補貼問題，四是如何控制運營秩序混亂、行車安全性差、環(huán)境污染等負(fù)外部效應(yīng)。表1對各種模式產(chǎn)生的效果和公共支出進(jìn)行對比?？梢钥闯觯矇艛嗪头潘晒苤苾煞N模式的優(yōu)缺點十分明顯，在各項指標(biāo)中表現(xiàn)相對極端，目前中國城市基本不采用。競爭招標(biāo)的方式相對而言較為平衡，其中總成本合約和特許經(jīng)營兩種模式各有優(yōu)缺點，由于票款收入所屬單位以及服務(wù)考核力度的不同，導(dǎo)致兩種模式在預(yù)期效果和適用性方面存在一定差異。選擇何種模式，主要取決于亟須解決的問題和預(yù)期達(dá)到的效果。

　　特許經(jīng)營模式適合城市公共汽車交通發(fā)展到一定成熟程度、已具備相當(dāng)規(guī)模的情況。政府實施該模式的主要目的是希望從票款收入的風(fēng)險中解放出來，減輕財政負(fù)擔(dān)、控制成本。

　　總成本合約模式適合城市公共汽車交通發(fā)展不成熟，市民投訴多、滿意度低的情況。政府希望通過購買服務(wù)提高公共汽車服務(wù)質(zhì)量，具體體現(xiàn)在對三個方面的控制。

　　1)線網(wǎng)可達(dá)性：強化公共汽車覆蓋，城鄉(xiāng)公共汽車普惠均等;

　　2)運營服務(wù)：要求規(guī)范公共汽車運營，提高平峰、高峰時段發(fā)車間隔，迅速提升公共汽車服務(wù)水平、降低投訴量;

　　3)服務(wù)機制：構(gòu)建良性的服務(wù)競爭機制，避免出現(xiàn)熱線爭奪客流、冷線無人問津的問題。

表1 公共汽車運營管理模式與政策目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系

　　二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

　　1、國外研究現(xiàn)狀

　　國外有關(guān)學(xué)者主要是從運營成本效率角度分析不同公共汽車經(jīng)營模式的效用。文獻(xiàn)[3]分析放松管制和公共汽車企業(yè)內(nèi)部組織因素對成本效率的影響，研究表明企業(yè)內(nèi)部組織因素影響了企業(yè)運營效率而不是放松管制政策。而且企業(yè)運營成本效率隨著補貼比率的增加而減少。文獻(xiàn)[4]通過分析日本荒尾市2005—2009 年私有化改革的進(jìn)程和挑戰(zhàn)，發(fā)現(xiàn)競爭性招標(biāo)的實施至關(guān)重要，而競爭性招標(biāo)需要政策支持、法律法規(guī)、體制支持，還有投標(biāo)人的參與。文獻(xiàn)[5]通過對比基于協(xié)商績效的合約模式與競爭招標(biāo)模式，發(fā)現(xiàn)基于協(xié)商績效的合約模式可以作為公開招標(biāo)的一種替代方式，并且前者更有利于成本效率的提升。文獻(xiàn)[6]的研究結(jié)果表明，競爭性招標(biāo)與基于談判績效的合約模式之間存在成本趨同的現(xiàn)象，并且在競爭壓力方面，使用這兩種合同制度的做法對經(jīng)營者具有挑戰(zhàn)性。競爭性招標(biāo)的威脅可能會對基于談判績效的合約模式產(chǎn)生約束作用，因為其阻礙了公共汽車公司對租金討價還價的能力，同時誘導(dǎo)產(chǎn)生信息不對稱。

　　2、中國研究現(xiàn)狀

　　中國城市公共交通領(lǐng)域研究的專業(yè)人士普遍認(rèn)為：要保持公共汽車行業(yè)的有限競爭狀態(tài)，全面壟斷和全面放松管制都不利于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。文獻(xiàn)[7]通過對公共汽車行業(yè)發(fā)展模式進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)不同國家、不同地區(qū)的公共汽車發(fā)展模式具有如下特點：壟斷專營，線路專營，區(qū)域?qū)I，方式專營;不同城市在不同發(fā)展階段需要根據(jù)公共汽車發(fā)展的實際特征和需求，選擇各自的行業(yè)發(fā)展模式。文獻(xiàn)[8]對國內(nèi)外公共汽車交通行業(yè)的整合模式進(jìn)行比較，提出對中國公共汽車行業(yè)發(fā)展的借鑒和啟示：1)有限競爭是公共汽車服務(wù)最好的選擇;2)政府對公共汽車服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控至關(guān)重要;3)所有制不是問題，關(guān)鍵是建立現(xiàn)代企業(yè)制度;4)國有壟斷不一定是好的選擇。文獻(xiàn)[9]認(rèn)為要對中國城市公共汽車行業(yè)政府規(guī)制機構(gòu)進(jìn)行改革，建立集中統(tǒng)一的規(guī)制機構(gòu);要建立多元投資主體，引入競爭機制。文獻(xiàn)[10]選擇對近年新興的交通共同體(Transport Community, TC)管理模式進(jìn)行研究，認(rèn)為這種模式比較適合在中小城市發(fā)展，或者是由于區(qū)域公共汽車線路規(guī)模不大且公共汽車的投訴率高、服務(wù)差等，希望短時間提高公共汽車服務(wù)質(zhì)量。

　　3、對城市公共汽車運營管理模式改革的啟示

　　(1)有限的競爭是維持公共汽車服務(wù)健康發(fā)展的必要條件。由于公共汽車服務(wù)的經(jīng)濟效益性，其運營管理不可采用無競爭的壟斷模式;由于公共汽車服務(wù)的公益性，也不能采用過渡競爭的放松管制模式，損害公益性。因此，公共汽車發(fā)展需要有限度的競爭，競爭性招標(biāo)應(yīng)是中國城市公共汽車運營管理模式改革的主要方向。

　　(2)應(yīng)根據(jù)公共汽車交通的發(fā)展階段選擇相適應(yīng)的總成本合約模式或特許經(jīng)營模式。

　　(3)不同的公共汽車運營管理模式對公共汽車運營成本效率有影響。

　　三、案例分析

　　1、總成本合約——佛山市TC管理模式

　　(1)改革背景

　　隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，居民出行需求飛速提升，佛山市采用市場化主導(dǎo)的公共汽車服務(wù)暴露出兩個主要問題：一是無序競爭，企業(yè)以盈利為導(dǎo)向，犧牲服務(wù)質(zhì)量，飛站、搶站、拒載老人等現(xiàn)象時有發(fā)生;二是缺少統(tǒng)籌，導(dǎo)致熱線扎堆、冷線少發(fā)車、線路繞行多等問題。在這種背景下，2008 年、2010 年和2016 年佛山市禪城區(qū)、順德區(qū)、三水區(qū)相繼實施TC 管理模式，由政府、第三方管理方(TC公司)、運營商共同組成公共汽車服務(wù)共同體(見圖1)。TC 公司作為政府和公共汽車企業(yè)之間的管理平臺，政府通過TC 公司向運營企業(yè)購買公共汽車服務(wù)，TC公司負(fù)責(zé)對企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，類似于競爭性招標(biāo)中的總成本合約模式。在TC管理模式下，政府通過TC公司搭建票運分離的政府購買服務(wù)平臺，實現(xiàn)對公共汽車服務(wù)的統(tǒng)籌扶持;通過統(tǒng)籌規(guī)劃管理以及統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)對公共汽車線路服務(wù)的整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化;通過在服務(wù)招標(biāo)階段的競爭性招標(biāo)，促進(jìn)公共汽車企業(yè)之間良性競爭以及提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

圖1 佛山市TC管理模式組織架構(gòu)

　　(2)組織架構(gòu)

　　TC 組織架構(gòu)分為政府層、管理層和運營層三個層次。

　　1)政府層：職責(zé)是成立TC管理模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、督促、落實推行TC管理模式各項工作;

　　2)管理層：成立隸屬于交通管理部門的TC 管理中心作為管理層，主要職能是公共汽車運營線路規(guī)劃、服務(wù)監(jiān)督、資金清算以及協(xié)調(diào)公共汽車場站和站亭站牌規(guī)劃建設(shè)管理，具體可設(shè)置綜合部、運營規(guī)劃部、資金清算部、服務(wù)監(jiān)督部等四個部門;

　　3)運營層：由中標(biāo)的公共汽企業(yè)組成，實施線路經(jīng)營并接受監(jiān)督，政府通過TC 管理中心對公共汽車企業(yè)進(jìn)行管理，企業(yè)運營專注于服務(wù)提升，嚴(yán)格按照合同要求提供服務(wù)。

　　(3)實施流程

　　實施分為五個步驟：確定主體數(shù)量，確定分包方案，制定市場準(zhǔn)入條件并招標(biāo)，簽訂服務(wù)合同， 以及明確企業(yè)退出機制(見表2)。

表2 TC管理模式的實施流程

　　(4)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

　　在經(jīng)營服務(wù)合同中，應(yīng)明確公共汽車企業(yè)的運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括線路運營服務(wù)、營運車輛技術(shù)等級和司乘人員等內(nèi)容，要求企業(yè)按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。依托TC 公司服務(wù)監(jiān)管考核部門，對公共汽車服務(wù)質(zhì)量和合同履行進(jìn)行考核，考核指標(biāo)主要包括企業(yè)經(jīng)營管理、線路運營管理、運營車輛、司乘人員等，并依照相關(guān)服務(wù)質(zhì)量評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價。服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控考核采取線路抽查(每月進(jìn)行1~2 次)、電子監(jiān)控( 每天進(jìn)行數(shù)據(jù)記錄)、市民投訴等方式進(jìn)行綜合考核。TC 管理中心服務(wù)監(jiān)督部將利用GPS 監(jiān)控中心對車輛的運營情況進(jìn)行監(jiān)督，工作人員定期對線路進(jìn)行跟車檢查，對其進(jìn)行評分和獎懲，并利用公眾滿意度問卷調(diào)查的形式進(jìn)行考核，以達(dá)到全面考核目的。

　　(5)主要成效

　　實施改革后，順德區(qū)、三水區(qū)公共汽車線路數(shù)及客運量均得到顯著提升，公共汽車出行分擔(dān)率、車站覆蓋率以及乘客滿意度和投訴率等指標(biāo)都有不同程度的提升(見表3)。

表3 實施改革前后佛山市公共汽車交通服務(wù)主要成效

　　2、特許經(jīng)營——深圳市“定額+調(diào)節(jié)+考核+專項補貼”模式

　　(1)改革背景

　　深圳市在公共汽車行業(yè)財政補貼方面主要經(jīng)歷了3 個發(fā)展階段：第一階段(2007 年以前)，實行市場化運作，政府不提供補貼;第二階段(2007—2013 年)，實施公共汽車特許經(jīng)營改革，實行成本規(guī)制補貼制度，公共汽車行業(yè)回歸公益性，但成本規(guī)制制度也刺激了企業(yè)通過擴大成本投入來獲取更多的補貼，導(dǎo)致政府財政支出逐年增加;第三階段(2013—2017 年)，實施“定額+調(diào)節(jié)”特許經(jīng)營模式補貼制度(見圖2)，即政府通過核定企業(yè)服務(wù)規(guī)模，并按照運營指標(biāo)及服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果，核定企業(yè)的年度財政補貼總額，實現(xiàn)公益性服務(wù)和激勵企業(yè)增收節(jié)支。

圖2 深圳市特許經(jīng)營管理模式

　　(2)改革舉措

　　2013 年，深圳市財政和交通兩個部門聯(lián)合制定并實施定額補貼政策(見表4)，其核心是政府以財政補貼的方式向市民提供公益性公共汽車服務(wù)。政府通過核定企業(yè)服務(wù)規(guī)模，并按照運營指標(biāo)及服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果，核定企業(yè)的年度財政補貼總額，實現(xiàn)公益性服務(wù)和激勵企業(yè)增收節(jié)支。

表4 深圳市公共汽車財政定額補貼政策實施方案

　　1)定額：以成本規(guī)制核定行業(yè)合理成本，根據(jù)合理成本與票價收入的差額，加上6%的成本利潤率，剔除各專項補貼金額，測算定額包干的基數(shù);

　　2)調(diào)節(jié)：根據(jù)深圳居民收入水平、價格指數(shù)、銀行貸款利率、社會勞動力變化等綜合因素，調(diào)整公共交通財政定額補貼總額;

　　3)考核：將考核結(jié)果與經(jīng)營者獲得的年度定額補貼掛鉤;

　　4)專項補貼：對國家燃油補貼、刷卡優(yōu)惠補貼和場站、新能源公共汽車營運等進(jìn)行專項補貼。

　　(3)主要成效

　　通過改革，公共汽車企業(yè)間的不良競爭有所緩解，不同分區(qū)通過引入競爭機制，實現(xiàn)了專營區(qū)域間的適度競爭，有利于公共汽車服務(wù)水平的提高。線路數(shù)從2011 年825 條增至2015 年903 條， 500 m 車站覆蓋率從87%提高到近95%，公共汽車服務(wù)指數(shù)(反映公共汽車運行、擁擠、候車等情況)從2015年80.9 提高至2017 年84.1，企業(yè)運營成本從2012 年86.7 億元下降至2015 年82.9 億元。

　　區(qū)域內(nèi)新開線路經(jīng)營權(quán)由區(qū)域?qū)I招標(biāo)獲取，并直接授予給獲得區(qū)域經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，提高了特許經(jīng)營的組織實施效率?？偟膩碚f，深圳市公共汽車改革成效主要體現(xiàn)在三個層面：市民層面，公共汽車服務(wù)質(zhì)量有較大提升;企業(yè)層面，一定程度激發(fā)了企業(yè)內(nèi)生動力;政府層面，有效控制了成本的增長，補貼規(guī)?？傮w穩(wěn)定(見圖3)。

圖3 深圳市實施公共汽車改革前后運營成本和定額補貼對比

　　3、競爭招標(biāo)模式存在的主要問題

　　(1)特許經(jīng)營模式下補貼額度有所限制，企業(yè)通過自身努力難以消化成本剛性上漲、客流下跌產(chǎn)生的新收支缺口。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是人工成本上漲(近年深圳公共汽車駕駛員收入保持每年約7%的增長)，公共汽車企業(yè)經(jīng)營成本不斷上升，市級財政壓力逐年增大，這也是中國各大城市面臨的普遍問題;二是公共汽車客運量下降，隨著城市人口增速的放緩，以及城市軌道交通快速發(fā)展和新興交通方式(共享單車、網(wǎng)約車)的方興未艾，導(dǎo)致公共汽車客流轉(zhuǎn)移引發(fā)票款收入減少，近年來深圳市公共汽車日均客運量年平均下降3.6%(見圖4)。

圖4 深圳市2011—2016 年公共汽車日均客運量變化

　　(2)新能源車輛置換導(dǎo)致運營成本隨之增加。目前，除應(yīng)急保障公共汽車車輛外，深圳市全市1.65 萬輛公共汽車已全部更換為純電動汽車，在后續(xù)運營過程中投入成本巨大。根據(jù)《新能源公交車示范推廣期運營補貼辦法》，2013 年6 月1 日之前投入的以融資租賃方式購置的新能源公共汽車運營補貼標(biāo)準(zhǔn)為26 萬元·輛-1·a-1，之后投入的新能源公共汽車運營補貼標(biāo)準(zhǔn)為42.27 萬元·輛-1·a-1。

　　更新車輛的運營補貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)更新時間節(jié)點按照前兩項標(biāo)準(zhǔn)與各公共汽車特許經(jīng)營企業(yè)在財政定額內(nèi)單車補貼金額的差額確定(即更新車輛單車年度補貼=新增車輛單車年度補貼-定額內(nèi)單車年度補貼)。此外，要求新能源公共汽車年度補貼運營里程為6.4 萬km·輛-1，若達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)全額補貼;若未達(dá)到6 萬km，每千米扣減6.6 元(42.27 萬元÷6.4萬km)， 單車年度最大扣減額度為15.7 萬元;若超過6.4 萬km 且以7 萬km 為上限，對運營里程超出6.4 萬km 的部分按照單車6.6 元·km-1的標(biāo)準(zhǔn)予以獎勵。

　　(3)TC 管理模式下企業(yè)的運營成本增加，并且TC 管理公司職能存在重疊錯位，未能很好地實現(xiàn)政府層與管理層權(quán)責(zé)明確分離。一是由于企業(yè)專注公共汽車服務(wù)質(zhì)量和安全考核，企業(yè)的運營成本持續(xù)上升，相比較2010 年改革之前，2014 年佛山市順德區(qū)公共汽車運營總成本和財政補貼分別由0.5億元增加至7.5 億元，財政補貼由0.3 億元增加至4.6億元;二是TC公司為國有獨資公司，本質(zhì)上仍然屬于政府的延伸，政府與TC 公司之間缺乏明確的合同約定和考核監(jiān)管機制，不能起到獨立的第三方監(jiān)管的作用。

　　四、運營管理模式改革路徑要點

　　1、運營管理模式應(yīng)考慮動態(tài)補貼調(diào)節(jié)機制

　　當(dāng)公共汽車經(jīng)營企業(yè)的外部運營條件發(fā)生較大變化時，財政補貼額度應(yīng)該能夠科學(xué)、客觀地反映實際運營情況，以保證企業(yè)的良性發(fā)展，因此有必要建立動態(tài)調(diào)整機制。動態(tài)調(diào)整機制主要考慮兩個指標(biāo)的變化：

　　(1)公共汽車運營成本的變化指標(biāo)。一方面，駕駛員工資水平的變化會隨著當(dāng)?shù)厣鐣骄べY水平的上漲而上升;另一方面，各項材料成本因物價上漲而產(chǎn)生變化，一般采用居民消費價格指數(shù)來衡量。

　　(2)公共汽車企業(yè)勞動生產(chǎn)率的變化指標(biāo)。一般以城市公共汽車平均載客年變化率為參考合理確定。

　　2、運營管理模式和補貼機制應(yīng)適應(yīng)純電動汽車行業(yè)發(fā)展

　　隨著新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，公共汽車企業(yè)規(guī)模化使用新能源車輛是公共汽車行業(yè)發(fā)展的必然趨勢。2015 年財政部、工業(yè)和信息化部、交通運輸部發(fā)布《關(guān)于完善城市公交車成品油價格補助政策加快新能源汽車推廣應(yīng)用的通知》(財建[2015]159 號)提出：“統(tǒng)籌考慮各類城市公交車購置和運營成本，在對城市公交行業(yè)補助總體水平相對穩(wěn)定的前提下，調(diào)整優(yōu)化財政補助支出結(jié)構(gòu)，平衡傳統(tǒng)燃油公交車和新能源公交車的使用成本，逐步形成新能源汽車的比較優(yōu)勢”的發(fā)展思路。文獻(xiàn)[12]提出以市場化運作為基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)政策為推手、企業(yè)探索為抓手，摸索出新能源公共汽車可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式。文獻(xiàn)[13]也提出在推廣新能源公共汽車的發(fā)展過程中，政府應(yīng)根據(jù)投入規(guī)模和發(fā)展階段彈性地制定補貼措施并落實補貼政策。因此，運營管理模式和補貼機制應(yīng)適應(yīng)純電動汽車發(fā)展，確保公共汽車行業(yè)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、健康發(fā)展。結(jié)合各城市純電動公共汽車推廣經(jīng)驗，傳統(tǒng)燃油車置換為純電動車輛產(chǎn)生的影響及補貼的應(yīng)對機制應(yīng)注意三個方面：

　　(1)配套出臺車輛購置補貼。純電動車輛購置成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)公共汽車，城市需要設(shè)置純電動購車補貼引導(dǎo)企業(yè)購買純電動車輛;深圳市在國家購置補貼的基礎(chǔ)上，2016年及以前按國家補貼標(biāo)準(zhǔn)1:1 配套地方補貼，2016 年后根據(jù)國家規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整。

　　(2)設(shè)置純電動車輛運營補貼。特許經(jīng)營模式下，純電動公共汽車受電池續(xù)航能力、充電時間等方面影響，車輛運營效能將較常規(guī)燃油公共汽車有所下降，需要1.2~1.3倍的配車數(shù)(深圳、杭州經(jīng)驗)才能滿足運力需求;純電動公共汽車單車運營成本較常規(guī)燃油車輛有所下降，但企業(yè)運營成本會有所上升，有必要設(shè)置補貼專項，以應(yīng)對企業(yè)由于推廣純電動公共汽車引起的運營成本增長。TC 管理模式下，補貼按照車日成本、車公里成本分線路測算補貼額度，純電動公共汽車的推廣與應(yīng)用過程中應(yīng)做好車輛的車日成本、車公里成本核算。

　　(3)創(chuàng)新車輛推廣及充電站建設(shè)、運營管理模式。車輛推廣及充電站建設(shè)、運營管理模式會影響公共汽車企業(yè)純電動車輛的運營成本，進(jìn)而影響運營補貼。借鑒深圳市經(jīng)驗，由各公共汽車企業(yè)結(jié)合自身需求，采取自主招標(biāo)的方式，選擇適合的商業(yè)模式推廣純電動公共汽車，并通過專業(yè)化分工模式及混合租賃模式解決技術(shù)需求匹配、舊車提前更新等問題，未淘汰的原有公共汽車作為企業(yè)應(yīng)急儲備車輛。

　　3、建立考核機制提升公共汽車服務(wù)水平

　　無論是特許經(jīng)營模式還是TC 管理模式，公共汽車行業(yè)管理部門都應(yīng)設(shè)置企業(yè)服務(wù)考核機制，對線路運營及服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核。線路運營考核保障企業(yè)提供的服務(wù)達(dá)到政府的既定要求，服務(wù)質(zhì)量考核是鼓勵企業(yè)在達(dá)到政府既定運營服務(wù)要求的基礎(chǔ)上，通過改進(jìn)運營管理，進(jìn)一步提升公共汽車服務(wù)質(zhì)量，考核結(jié)果與補貼額度掛鉤。例如，廣州市定額補貼(特許經(jīng)營模式)下，在完成對基本保障性和福利性的購買后，考核駕駛員待遇，保持從業(yè)人員團隊的穩(wěn)定性，并將補貼總額的10%與公共汽車服務(wù)質(zhì)量綜合考評體系掛鉤;深圳市“定額+調(diào)節(jié)+考核+專項補貼”(特許經(jīng)營模式)的10%與公共汽車服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果掛鉤，對考核年度內(nèi)公共汽車企業(yè)的交通違章、營運違章、事故、服務(wù)投訴、車容環(huán)境情況、勞資關(guān)系等方面進(jìn)行考核，考核分?jǐn)?shù)為95 分的可全額獲得定額補貼，低于95 分的進(jìn)行相應(yīng)扣減。

　　佛山市TC 管理模式下，政府與公共汽車企業(yè)簽訂經(jīng)營服務(wù)合同，明確企業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，TC 公司定期對運營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行相應(yīng)調(diào)查和考核，按照相關(guān)服務(wù)質(zhì)量評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價，考核結(jié)果與補貼額度掛鉤。同時，加強政府在政策、機制、資金等方面管理，并積極承擔(dān)對TC 公司的監(jiān)督和考核，而線路優(yōu)化和運營調(diào)度工作交給企業(yè)，實現(xiàn)“政府頂層設(shè)計和監(jiān)督管理、TC公司依據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核企業(yè)并做到公開透明、企業(yè)努力提高服務(wù)質(zhì)量和增收節(jié)支”三者之間閉環(huán)管理并接受社會監(jiān)督。

　　4、形成公共汽車線網(wǎng)和調(diào)度優(yōu)化的調(diào)整機制以控制運營成本

　　公共汽車線網(wǎng)和調(diào)度不合理大大影響運營管理模式和補貼金額的供給效率。因此，建議結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及開展專項調(diào)查，通過深度數(shù)據(jù)挖掘，精準(zhǔn)掌握公共汽車時空出行規(guī)律，有針對性地制定線網(wǎng)優(yōu)化方案，科學(xué)調(diào)整高峰和平峰時段的發(fā)車間隔、載客里程等基本保障性指標(biāo)，防止企業(yè)“多拉快跑”賺取政府補貼的僥幸心理，控制車輛無效行駛里程，減少空駛現(xiàn)象，提高每千米客運量和收入，在此基礎(chǔ)上建立常態(tài)化的動態(tài)調(diào)整機制，做到精準(zhǔn)化提供服務(wù)，在滿足群眾出行需求的同時，提高公共汽車運營效率，合理控制運營成本。

　　5、考慮出行者的訴求(滿意度)選擇合適的運營管理模式

　　從公共汽車使用者(市民)的角度來看，無論哪一種運營管理模式，市民對公共汽車訴求的綜合指標(biāo)可以歸結(jié)為滿意度，涉及主要要素為出行成本(包含時間成本、票價成本)和服務(wù)水平(包含發(fā)車間隔、到站準(zhǔn)點率、可達(dá)性、車廂擁擠度等)，市民最直觀的反饋就是出門有站、到站車來、上車有座、車廂舒適、準(zhǔn)點達(dá)到、出行安全。因此，針對公共汽車服務(wù)品質(zhì)較差的中小城市或大城市的某一個區(qū)縣，從佛山市公共汽車運營管理模式改革的經(jīng)驗來看，要想短時間提高市民的滿意度，通過總成本合約模式，政府只需要制定嚴(yán)格的服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，即可通過購買服務(wù)形式要求企業(yè)提供滿足市民出行品質(zhì)的服務(wù);針對特大城市、超大城市，從深圳、廣州等城市的公共汽車運營管理模式經(jīng)驗來看，市民公共汽車服務(wù)滿意度已經(jīng)達(dá)到一定水平，要想通過增加財政投入大幅提高滿意度比較困難，或者說付出的代價(財政壓力)不可承受，必須從票價、成本、補貼以及市民需求等影響要素進(jìn)行綜合統(tǒng)籌考慮。

　　五、結(jié)語

　　公共汽車作為帶有福利性的社會公共服務(wù)，具有公益性和社會性雙重特征。如何兼顧公共汽車服務(wù)的公益性和企業(yè)提供服務(wù)的供給效率是當(dāng)前運營管理模式改革和補貼機制選擇面臨的重要問題。本文在梳理公共汽車運營管理模式的內(nèi)涵以及各種模式特點和適用范圍的基礎(chǔ)上，總結(jié)了深圳、佛山等城市采取的不同公共汽車運營管理模式的背景、改革措施以及取得的成效。從佛山市順德區(qū)和三水區(qū)(城市或區(qū)域的規(guī)模中等)經(jīng)驗來看，政府制定嚴(yán)格的服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)專注公共汽車服務(wù)質(zhì)量，通過購買服務(wù)形式可以在短時間提高市民的滿意度，但長期來看政府的運營成本會越來越高;從深圳、廣州等超大城市的經(jīng)驗來看，公共汽車服務(wù)滿意度已經(jīng)發(fā)展到了一定水平，要想通過增加財政投入大幅提高市民滿意度比較困難，或者說面臨財政壓力巨大的代價，必須統(tǒng)籌考慮票價、成本、補貼以及市民需求等影響要素。此外，本文在以下方面還研究不足：對公共汽車運營成本與滿意度指標(biāo)(如出行時間、換乘便捷性、乘車擁擠度等)的關(guān)系、公共汽車成本約束機制(如對超過成本支出約束值的不合理支出不納入補貼范圍，促進(jìn)企業(yè)改善經(jīng)營方式、增收節(jié)支)，以及經(jīng)營收益分享機制(如利用場站租賃收入、廣告收入、車輛租賃收入、投資收益等，其凈利潤的50%用于抵扣政府購買服務(wù)補貼，其余50%留于企業(yè);再如佛山市南海區(qū)客流增收計提獎勵規(guī)則)等，未來需要在這些方面進(jìn)一步深化研究。

　　來源： 公共交通資訊