多方博弈下的城市道路， 能做到“各行其道、得其所哉”嗎?

　　我們來(lái)看看我國(guó)城市道路的容量。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)上介紹，2020年，全國(guó)城市道路長(zhǎng)度是49.3萬(wàn)公里。當(dāng)年的全國(guó)公路通車(chē)總里程達(dá)到519.81萬(wàn)公里(見(jiàn)交通運(yùn)輸部《2020年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》)，二者之比是9.48%，近一比十。如果再和我國(guó)國(guó)土面積相比，城市道路僅有巴掌那么大，一點(diǎn)不為夸張!

　　就這么點(diǎn)巴掌面積，為滿足城市中各類(lèi)交通工具的出行需求，以及行人的步行需要，我國(guó)《城市道路管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，城市道路的建設(shè)和使用，既包括供車(chē)輛通行的車(chē)道，也包括供行人通行的人行道。根據(jù)道路交通安全法第36條的規(guī)定，機(jī)動(dòng)車(chē)道、非機(jī)動(dòng)車(chē)道、人行道均屬于城市“道路”的組成部分，并實(shí)行分道通行。其中，機(jī)動(dòng)車(chē)道又要分為快速路、主干路、次干路與支路?？上攵?，彈丸之地的城市道路，承載的通行壓力有多大!

　　存量顯示，我國(guó)的大中型城市，機(jī)動(dòng)車(chē)的數(shù)量已趨飽和。中新網(wǎng)1月11日電，據(jù)公安部交通管理局微信公眾號(hào)消息，據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2022年全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)4.17億輛，其中汽車(chē)3.19億輛;機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉_(dá)5.02億人，其中汽車(chē)駕駛?cè)?.64億人。

　　全國(guó)有84個(gè)城市的汽車(chē)保有量超過(guò)百萬(wàn)輛，同比增加5個(gè)城市，39個(gè)城市超200萬(wàn)輛，21個(gè)城市超300萬(wàn)輛，其中北京、成都、重慶、上海超過(guò)500萬(wàn)輛，蘇州、鄭州、西安、武漢超過(guò)400萬(wàn)輛，深圳、東莞、天津、杭州、青島、廣州、佛山、寧波、石家莊、臨沂、長(zhǎng)沙、濟(jì)南、南京等13個(gè)城市超過(guò)300萬(wàn)輛。

　　以北京為例，北京至2022年年底，機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已達(dá)712.8萬(wàn)輛，比上年末增加27.8萬(wàn)輛。民用汽車(chē)625.6萬(wàn)輛，增加11.3萬(wàn)輛。其中，私人汽車(chē)532.6萬(wàn)輛，增加11.4萬(wàn)輛;私人汽車(chē)中轎車(chē)290.6萬(wàn)輛。然而，道路情況卻令人寒酸。2021年，北京市城市人均道路面積僅7.7平方米，同比增長(zhǎng)0.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)城市人均道路面積18.84平方米。雖說(shuō)北京是“三個(gè)最早”的先導(dǎo)城市，最早實(shí)行尾號(hào)限行、搖號(hào)購(gòu)車(chē)、最早實(shí)行公交專(zhuān)用道、最早開(kāi)辟公交快速通道(BRT)，但仍抵不住迅猛增加的機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量。

2023年06月中國(guó)10大堵城，濟(jì)南和哈爾濱排在前兩位

　　高德公布2023年06月19日交通報(bào)告，顯示我國(guó)十大堵城上榜，分別是：濟(jì)南、哈爾濱、北京、重慶、貴陽(yáng)、深圳、昆明、杭州、大連和廣州。其中，前4個(gè)城市的高峰擁堵延時(shí)指數(shù)超過(guò)2.0，也就是說(shuō)，這些城市因交通擁堵而造成通勤時(shí)間是暢通情況下的2倍。濟(jì)南和哈爾濱超越北京，成為全國(guó)最堵的兩個(gè)城市。其中，濟(jì)南晚高峰擁堵延時(shí)指數(shù)高達(dá)2.28，可以說(shuō)是“下班最艱難之城”;哈爾濱則是早高峰最堵的城市，峰擁堵指數(shù)高達(dá)2.10，可以說(shuō)是“上班最苦逼之城”。高德報(bào)告調(diào)研的60個(gè)主要城市中，在城市高峰通勤時(shí)段，有32個(gè)城市高峰擁堵延時(shí)指數(shù)超過(guò)1.8，也就是說(shuō)正常情況通勤30分鐘，在這些城市會(huì)增加24分鐘，達(dá)到54分鐘。

　　2023年5月29日，百度地圖聯(lián)合清華大學(xué)數(shù)據(jù)科學(xué)研究院交通大數(shù)據(jù)研究中心、北京交通發(fā)展研究院等發(fā)布《2023年第一季度中國(guó)城市交通報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱報(bào)告)。報(bào)告顯示，2023年第一季度，我國(guó)百城中，近八成城市通勤高峰交通擁堵指數(shù)，同比2022年第一季度呈上漲趨勢(shì)，漲幅TOP3城市依次為武漢、上海、長(zhǎng)春。

《2023年第一季度中國(guó)城市交通報(bào)告》數(shù)據(jù)

　　擁堵可以說(shuō)出諸多原因，如濟(jì)南在大面積修路施工、哈爾濱則是道路規(guī)劃不夠合理等等。但究其根本原因，還是車(chē)太多了，城市道路不堪重負(fù)!

　　兩個(gè)治堵效果比較明顯的城市——杭州和深圳，都是采取了強(qiáng)有力的限行措施，杭州推出了尾號(hào)限行，深圳從“禁摩”拓展到“限電”(限制電動(dòng)自行車(chē))等等。

　　更嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，城市發(fā)展是動(dòng)態(tài)變化的。增量的小汽車(chē)和二輪電動(dòng)車(chē)，仍在源源不斷地涌入城市，分享近乎極限的城市道路資源。

　　近日，商務(wù)部辦公廳發(fā)布關(guān)于組織開(kāi)展汽車(chē)促消費(fèi)活動(dòng)的通知，以穩(wěn)定和擴(kuò)大汽車(chē)消費(fèi)。商務(wù)部將親自組織開(kāi)展汽車(chē)促消費(fèi)活動(dòng)，活動(dòng)時(shí)間為2023年6月至12月?！锻ㄖ诽岬剑Y(jié)合“2023消費(fèi)提振年”工作安排，統(tǒng)籌開(kāi)展“百城聯(lián)動(dòng)”汽車(chē)節(jié)和“千縣萬(wàn)鎮(zhèn)”新能源汽車(chē)消費(fèi)季活動(dòng)。

　　“百城聯(lián)動(dòng)”汽車(chē)節(jié)活動(dòng)首先要求建立“百城聯(lián)動(dòng)”重點(diǎn)活動(dòng)清單。各地統(tǒng)籌部署汽車(chē)促消費(fèi)活動(dòng)，擇優(yōu)推薦3-5個(gè)“百城聯(lián)動(dòng)”候選城市及其重點(diǎn)汽車(chē)促消費(fèi)活動(dòng)安排。商務(wù)部將選取特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的約100個(gè)城市，形成“百城聯(lián)動(dòng)”重點(diǎn)活動(dòng)清單。

　　在聚焦全鏈條促進(jìn)汽車(chē)消費(fèi)方面，充分發(fā)揮百座城市帶動(dòng)作用，聚焦新車(chē)銷(xiāo)售、二手車(chē)交易、報(bào)廢更新、以舊換“新”(新能源汽車(chē))、汽車(chē)后市場(chǎng)等內(nèi)容，因地制宜打造系列汽車(chē)展銷(xiāo)活動(dòng)，持續(xù)“拉動(dòng)增量、盤(pán)活存量、帶動(dòng)關(guān)聯(lián)”，全鏈條全過(guò)程促進(jìn)汽車(chē)消費(fèi)。

　　與此同時(shí)，汽車(chē)制造業(yè)也是開(kāi)足馬力，加速生產(chǎn)。2021年汽車(chē)產(chǎn)量2653萬(wàn)臺(tái)。2022年汽車(chē)生產(chǎn)2748萬(wàn)臺(tái)，產(chǎn)量同比增長(zhǎng)3%，新能源汽車(chē)生產(chǎn)722萬(wàn)，增長(zhǎng)98%，滲透率26%。2023年1-5月汽車(chē)生產(chǎn)1054萬(wàn)臺(tái)，同比增7%;新能源汽車(chē)生產(chǎn)285萬(wàn)臺(tái)，同比增37%，滲透率27%。僅5月汽車(chē)生產(chǎn)231萬(wàn)臺(tái)，同比增17%;新能源汽車(chē)生產(chǎn)68萬(wàn)臺(tái)，同比增44%，滲透率29.3%，增長(zhǎng)速度是激情澎湃。

　　兩輪電動(dòng)車(chē)生產(chǎn)也不甘寂寞，據(jù)《中國(guó)兩輪電動(dòng)車(chē)行業(yè)白皮書(shū)》顯示，2021年中國(guó)兩輪電動(dòng)車(chē)?yán)塾?jì)銷(xiāo)量為4100萬(wàn)輛。根據(jù)立鼎產(chǎn)業(yè)研究網(wǎng)數(shù)據(jù)，我國(guó)兩輪電動(dòng)車(chē)保有量在2.5億﹣3億臺(tái)，預(yù)計(jì)2022-2024年新國(guó)標(biāo)替換量為2500萬(wàn)、3000萬(wàn)、2500萬(wàn)輛，預(yù)計(jì)2022-2024年兩輪電動(dòng)車(chē)需求量為5815萬(wàn)、6384萬(wàn)、5964萬(wàn)輛，行業(yè)未來(lái)年銷(xiāo)量穩(wěn)態(tài)約6000萬(wàn)輛+。2019年《新國(guó)標(biāo)》實(shí)施后，各省市均對(duì)超標(biāo)兩輪電動(dòng)車(chē)設(shè)置了替換過(guò)渡期，據(jù)國(guó)海證券研報(bào)顯示，過(guò)渡期大多于2022-2024年截止，兩輪電動(dòng)車(chē)即將迎來(lái)?yè)Q購(gòu)高峰。業(yè)內(nèi)人士豪情萬(wàn)丈表示，“行業(yè)下半場(chǎng)已至”。

　　一方面要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，汽車(chē)是支柱產(chǎn)業(yè)的龍頭，兩輪電動(dòng)車(chē)也是巨大的消費(fèi)市場(chǎng)。一方面是城市道路資源有限，僧多粥少。如何平衡二者關(guān)系，做到“各行其道、得其所哉”，成了各地地方政府、交通主管部門(mén)、公安交管部門(mén)共同難題。

　　歷史是面鏡子?；仡櫳鲜兰o(jì)四十年代的歐美國(guó)家，我們能看見(jiàn)現(xiàn)實(shí)的身影。二戰(zhàn)后歐美各國(guó)急需振興經(jīng)濟(jì)，汽車(chē)工業(yè)財(cái)團(tuán)嗷嗷待哺，發(fā)展私人小汽車(chē)就成了國(guó)策。法國(guó)在鼓勵(lì)發(fā)展私人交通的政策力度大，私家車(chē)數(shù)量急劇增加，導(dǎo)致上世紀(jì)70年代初城市交通幾乎陷于癱瘓，其他歐美國(guó)家也類(lèi)似。有數(shù)據(jù)顯示，70年代，法國(guó)的私家車(chē)數(shù)量竟達(dá)到每千人300多輛!多種抉擇下，巴黎市政府確立了“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，制定了多項(xiàng)發(fā)展公共交通的政策，交通擁堵問(wèn)題逐漸得以解決。至今，常態(tài)下的巴黎市區(qū)公共交通出行占總出行比例，仍穩(wěn)定在67%，高峰時(shí)間公共交通的出行比例高達(dá)83%。歐美各國(guó)根據(jù)本國(guó)實(shí)際，也紛紛制定了優(yōu)先發(fā)展公共交通戰(zhàn)略，并取得顯著成效。

　　一個(gè)花甲過(guò)去了，歐美國(guó)家積累了十分豐富的公交優(yōu)先經(jīng)驗(yàn)，成功案例很多。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

日本公共交通

　　一、優(yōu)化財(cái)稅政策的扶持力度。各國(guó)都建立穩(wěn)定的公共交通資金投入機(jī)制，通過(guò)財(cái)政撥款，設(shè)立相關(guān)稅費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)基金等為城市公共交通的發(fā)展提供資金來(lái)源。如日本公交建設(shè)的資金來(lái)源主要是國(guó)家撥款、地方政府撥款和貸款;法國(guó)巴黎的公共交通稅規(guī)定，凡是享受公交服務(wù)且職工數(shù)超過(guò)9人的企業(yè)，不管是國(guó)有還是私營(yíng)，都要按工資總額的1.2%~2%上繳公共交通稅。巴黎交通管理委員會(huì)每月將收取的公共交通稅分配給公交企業(yè)，用于支付運(yùn)營(yíng)成本，是彌補(bǔ)企業(yè)虧損的重要來(lái)源;倫敦和新加坡實(shí)行"市中心收費(fèi)制度"。私車(chē)進(jìn)入市中心后要另外付費(fèi)，利用市場(chǎng)機(jī)制控制市中心交通流量。他們認(rèn)為，城市道路是一個(gè)公共空間，當(dāng)私車(chē)把公共空間變?yōu)樗接锌臻g時(shí)，私人就占有了公共資源，如果公共資源又十分緊缺，就要進(jìn)行合理付費(fèi);美國(guó)部分地區(qū)、日本東京等城市，對(duì)私家車(chē)加收一系列的費(fèi)用，包括進(jìn)城擁堵費(fèi)、高架建設(shè)費(fèi)、高額停車(chē)費(fèi)、污染治理費(fèi)等，提高私人小汽車(chē)的使用成本，降低市民購(gòu)車(chē)的意愿。

法國(guó)公共交通

　　二、設(shè)置公交專(zhuān)用車(chē)道，并形成網(wǎng)絡(luò)。在已有 BRT 車(chē)道的路段也可以再設(shè)普通公交專(zhuān)用車(chē)道。巴黎對(duì)公交車(chē)道實(shí)行了專(zhuān)門(mén)"保護(hù)"。雖然多數(shù)街道狹窄，且80%為單行線，但在主要路段都設(shè)置了公交專(zhuān)用道，印有醒目的" BUS "字樣，不少單行車(chē)道甚至開(kāi)辟"逆行公交車(chē)道"，配上專(zhuān)門(mén)的公交車(chē)通行信號(hào)燈，讓公共交通工具優(yōu)先通行。為防止私家車(chē)搶占公交專(zhuān)用道，很多路段都建有隔離設(shè)施，形成封閉的車(chē)道;對(duì)在公交專(zhuān)用道上亂停亂放的車(chē)輛進(jìn)行嚴(yán)厲處罰135歐元，遠(yuǎn)高于普通違章停車(chē)罰款的35歐元。美國(guó)紐約設(shè)置大容量車(chē)道( HOV 車(chē)道)。它其實(shí)是一種專(zhuān)用車(chē)道，相對(duì)快捷，但只允許乘坐人數(shù)達(dá)到規(guī)定要求的車(chē)輛通行，否則會(huì)被重罰。政府鼓勵(lì)市民在不超載的情況下盡量拼車(chē)出行，以減少通車(chē)量、緩解擁堵、節(jié)約能源、降低污染。

英國(guó)公共交通

　　三、建立了比較完善的法律體系。早在1964年美國(guó)聯(lián)邦政府就通過(guò)了《城市公共交通法》，并承諾提供撥款資助各地區(qū)交通規(guī)劃項(xiàng)目，最高數(shù)額達(dá)到總費(fèi)用的2/3，目的就是要維護(hù)已有的公共交通系統(tǒng)，還要改善和擴(kuò)大其服務(wù)。此外于1970年通過(guò)了《城市公共交通扶持法》，明確規(guī)定公共交通獲得道路權(quán)，開(kāi)辟公共汽車(chē)專(zhuān)用道或優(yōu)先通行道。在1974年能源危機(jī)后，國(guó)會(huì)首次批準(zhǔn)對(duì)公共交通的公共撥款和經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼。1991年，《綜合地面交通效率法》經(jīng)聯(lián)邦總統(tǒng)布什簽署通過(guò)，該法提供了限制小汽車(chē)使用和鼓勵(lì)公共交通的必要框架，要求在城市中實(shí)施綜合交通規(guī)劃，明確要求重視各種交通方式的協(xié)調(diào)和配合，包括公共交通、小汽車(chē)、自行車(chē)和步行，并進(jìn)一步要求制訂州和大都市范圍的長(zhǎng)期綜合交通規(guī)劃。1995年至2001年間，法國(guó)政府相繼頒布了一些與城市公交相關(guān)的法律，其中最重要法規(guī)是《空氣清潔法》和《國(guó)家城市振興協(xié)作法》，充分體現(xiàn)了政府在優(yōu)先發(fā)展城市公共交通方面的政策導(dǎo)向作用。1971年德國(guó)頒布了《客運(yùn)交通經(jīng)濟(jì)法》。1979年又在該法的基礎(chǔ)上頒布了《有關(guān)公共客運(yùn)法》?？瓦\(yùn)法中對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、資金來(lái)源等重大問(wèn)題作了具體詳細(xì)的規(guī)定。并規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者所需有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)能力，需要通過(guò)道路客運(yùn)交通部門(mén)考核驗(yàn)證;車(chē)輛和設(shè)施必須符合安全條件;經(jīng)營(yíng)者必須在經(jīng)營(yíng)有效期限內(nèi)以符合公共交通利益和技術(shù)的方式經(jīng)營(yíng)等等。

美國(guó)公共交通

　　中華民族的大智慧是海納百川、有容乃大，具有很強(qiáng)的后發(fā)之勢(shì)。我國(guó)城鎮(zhèn)化起步，比歐美國(guó)家晚了幾十年。但改革開(kāi)放后卻得到迅速發(fā)展。

　　據(jù)胡鞍鋼介紹，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)的城鎮(zhèn)化，在從20%左右增長(zhǎng)至50%水平，分別大致經(jīng)歷了100年、60年和65年，而中國(guó)從20%到50%用了30年。特別是21世紀(jì)開(kāi)始，我國(guó)呈爆發(fā)式增加。2011年城市人口歷史性超過(guò)了農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%，城市總數(shù)是657座;2022年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為65.22%，城市總數(shù)685座，包括4個(gè)直轄市、293個(gè)地級(jí)市、388個(gè)縣級(jí)市。如此快速發(fā)展，十分切合諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、世界銀行前副行長(zhǎng)斯蒂格利茨的預(yù)言，“21世紀(jì)影響人類(lèi)進(jìn)程的有兩件大事，一是以美國(guó)為首的新技術(shù)革命，一是中國(guó)的城市化。”

　　進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)不少大中城市出現(xiàn)道路擁堵現(xiàn)象。政府主管部門(mén)很早察覺(jué)，借鑒歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，于2004年首次提出優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是符合中國(guó)實(shí)際的城市發(fā)展和交通發(fā)展的正確戰(zhàn)略思想。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2005]46號(hào))，這是有關(guān)發(fā)展公共交通的一個(gè)全面系統(tǒng)的文件。2006年，建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部等四部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見(jiàn)》(建城[2006]288號(hào))。2008年，交通部接手管理城市公共交通，在提交給司法部的《城市公共交通條例》稿中，正式確立公交優(yōu)先戰(zhàn)略。2011年，交通部在全國(guó)“開(kāi)展國(guó)家公交都市建設(shè)示范工程”，將公交都市創(chuàng)建作為推動(dòng)城市公交優(yōu)先發(fā)展的重要載體。截至2023年1月，交通部已公布六批國(guó)家公交都市建設(shè)示范城市，共有76個(gè)城市被命名為國(guó)家公交都市建設(shè)示范城市。

　　實(shí)踐證明，創(chuàng)建"公交都市"是治堵良方。對(duì)于緩解城市交通擁堵、降低能源消耗、改善生態(tài)環(huán)境具有重要的戰(zhàn)略意義。創(chuàng)建國(guó)家公交都市不僅是一項(xiàng)國(guó)家級(jí)榮譽(yù)，更是優(yōu)化城市交通管理運(yùn)行體系，順應(yīng)新時(shí)代城市發(fā)展方向，滿足城市品質(zhì)提升，解決人民群眾基本出行需求的重大舉措。

　　筆者注意到，在今年“關(guān)于擬授予張家口等市“國(guó)家公交都市建設(shè)示范城市”稱號(hào)的公示”中，新增了“請(qǐng)社會(huì)公眾對(duì)上述城市國(guó)家公交都市創(chuàng)建、城市公交企業(yè)欠薪欠保等情況進(jìn)行監(jiān)督”。對(duì)申報(bào)的當(dāng)?shù)卣谪?cái)政支持的政策上，提出了近乎“一票否決”的要求。

　　“公交優(yōu)先”的可持續(xù)發(fā)展，離不開(kāi)有章可循、有法可依的法律保障。我們看到，2023年5月31日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院2023年度立法工作計(jì)劃》，在第二大類(lèi)“擬審議的行政法規(guī)草案(17件)”內(nèi)，同時(shí)涵蓋了預(yù)備制定19項(xiàng)行政法規(guī)草案，城市公共交通條例，赫然在目第一條，令人鼓舞飛揚(yáng)。只是筆者對(duì)“預(yù)備制定”的涵義不夠了然，咨詢了司法界朋友，明白了“預(yù)備制定”指的是還在考慮、籌劃之中，尚未進(jìn)入“議事日程”。也就是具體的制定時(shí)間沒(méi)有確定，只是表達(dá)有制定意向之意。再進(jìn)一步了解，才知，其實(shí)我國(guó)每年的立法申請(qǐng)數(shù)量是巨大的，那就要看申請(qǐng)制定的法規(guī)重要性，緊迫性。

　　我們干這行的，當(dāng)然希望《城市公共交通條例》能盡快出臺(tái)，把城市公共交通優(yōu)先發(fā)展納入法制化的軌道。用法律明確公交發(fā)展中的政府責(zé)任，規(guī)范公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，保障乘客的正當(dāng)權(quán)益。好在已排在“預(yù)備制定”的首位，曙光在前。