近年來，公交運(yùn)營難題屢現(xiàn)，不少公共汽電車客流大幅下滑、企業(yè)普遍經(jīng)營困難，更有公交公司出現(xiàn)了停運(yùn)風(fēng)波。10月9日，交通運(yùn)輸部等九部門和單位出招推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展，包括落實(shí)運(yùn)營補(bǔ)貼補(bǔ)償政策、允許符合條件的新增場站配套一定比例的附屬商業(yè)等面積，以及開通通勤、通學(xué)、就醫(yī)等定制公交線路等。

　　有關(guān)分析指出，乘坐公交車的市民存在一個(gè)低位剛需，當(dāng)前公交車出行人員流失正倒逼未來公交車運(yùn)行機(jī)制變革、運(yùn)行功能變化和車身內(nèi)外布局美化，政策也正推動(dòng)著公交車品質(zhì)和性能發(fā)生變化，未來，公交車還將有望成為城市特定場景和特定單位的服務(wù)車、宣傳車和流動(dòng)風(fēng)景線。

　　困局

　　公交作為城市公共交通服務(wù)，投入大、回報(bào)周期長，長期以來基本靠財(cái)政補(bǔ)貼維系。10月9日，交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、公安部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、自然資源部、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中華全國總工會(huì)印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)，提出完善城市公共交通支持政策、夯實(shí)城市公共交通發(fā)展基礎(chǔ)、加快落實(shí)城市公共交通用地綜合開發(fā)政策、加強(qiáng)從業(yè)人員權(quán)益保障、加強(qiáng)組織實(shí)施保障五方面共15項(xiàng)政策舉措。

　　《意見》在推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也意在破解持續(xù)多年的公交運(yùn)營困局。據(jù)交通運(yùn)輸部解讀，近年來，受疫情等因素影響，公眾出行習(xí)慣發(fā)生深刻變化，城市公共汽電車客流大幅下滑，城市公共汽電車企業(yè)普遍經(jīng)營困難，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

　　歷年的交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2019年公共汽電車完成客運(yùn)量691.76億人，下降0.8%。2020年公共汽電車客運(yùn)量442.36億人，下降36.1%。2021年公共汽電車客運(yùn)量489.16億人，增長10.6%。2022年公共汽電車客運(yùn)量353.37億人，下降27.8%。與2019年客運(yùn)量數(shù)據(jù)對比，2020年降幅36%，2021年降幅29%，2022年降幅49%。

　　公交困境在各地的公交客運(yùn)量上也有體現(xiàn)。以北京為例，根據(jù)北京公交集團(tuán)歷年發(fā)布的社會(huì)責(zé)任報(bào)告，截至2018年底，北京公交年客運(yùn)量達(dá)30.17億人次，2019年北京公交完成客運(yùn)量31.34億人次，2020年客運(yùn)量為18.8487億人次，2021年客運(yùn)量為22.96億人次，2022年北京公交集團(tuán)年客運(yùn)量達(dá)17.26億人次。客運(yùn)量整體呈波動(dòng)下行態(tài)勢。

　　雖然上述數(shù)據(jù)的下滑也因疊加疫情因素，但從疫情前來看，從2014年開始公交的客運(yùn)量也呈逐年下降趨勢。有數(shù)據(jù)顯示，2014-2019年平均每年客運(yùn)量自然流失2.41%。

　　分流

　　困局之中，不少公交公司曾出現(xiàn)停運(yùn)風(fēng)波。例如，今年2月23日，商丘公交公司在官方公眾號(hào)“商丘公交”發(fā)布通告稱，3月1日起暫停運(yùn)營商丘市市區(qū)公交線路。2月12日，黑龍江省漠河公交公司也曾發(fā)布通告稱，由于虧損嚴(yán)重，決定2023年2月15日起城市公交暫時(shí)停止運(yùn)行。不過，兩家公交公司發(fā)布停運(yùn)公告后均迅速宣布會(huì)繼續(xù)運(yùn)營。

　　在公交風(fēng)波頻現(xiàn)的同時(shí)，據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，截至今年6月底，全國汽車保有量達(dá)3.28億輛，居全球第一。汽車保有量從2012年的1.2億輛增長到3.28億輛，十年間機(jī)動(dòng)車增長了2.73倍。同時(shí)，中國自行車協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2022年，我國雙輪電動(dòng)車社會(huì)保有量已突破了3.5億輛。

　　公交客運(yùn)量與其他交通工具保有量的此消彼長，恰是公交乘客流失的原因之一。澤募家首席研究員張竹然向北京商報(bào)記者介紹，公交客運(yùn)的連年流失需要從兩個(gè)方面去探討。“首先是一二線大城市，在大城市工作生活的人們往往傾向于軌道交通或自駕，這樣在時(shí)間上更有保障，公交客運(yùn)主要的參與者往往是時(shí)間敏感程度較低的老年人，而老年人的消費(fèi)除醫(yī)藥、養(yǎng)老之外遠(yuǎn)不及年輕人。其次，在三四五線等下沉城市，私家車的普及程度也很高，尤其是近年來新能源車的普及，極大降低了居民的購車成本，自然導(dǎo)致公交客運(yùn)的需求量大幅度下降。”

　　此前，一位業(yè)內(nèi)人士也曾在接受媒體采訪時(shí)表示，選擇搭乘公交的乘客，要么是中老年人，要么是家附近沒有地鐵站，或者電動(dòng)車、共享單車無法抵達(dá)目的地，才會(huì)選擇搭乘公交。

　　“新興交通工具的增加可能是公交客運(yùn)量流失的原因之一，其他原因還有票價(jià)上漲、交通擁堵、運(yùn)營模式老化等諸多因素引發(fā)了用戶出行習(xí)慣的改變等。”深度科技研究院院長張孝榮向北京商報(bào)記者表示，“可以說公交車這種客運(yùn)模式已經(jīng)到了退出市場主流的階段了，客運(yùn)量流失是必然趨勢，但運(yùn)營機(jī)構(gòu)一定要重視這個(gè)趨勢，不要盲目擴(kuò)大。”

　　求變

　　“未來公交仍將存在，但求變在所難免。”北京師范大學(xué)政府管理研究院副院長、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋向清在接受北京商報(bào)記者采訪時(shí)表示。

　　在此次《意見》中，便為公交的“存在”與“求變”指明了路徑。關(guān)于“生存”，在五大方面中的完善城市公共交通支持政策方面，《意見》提到，要落實(shí)運(yùn)營補(bǔ)貼補(bǔ)償政策，包括要求各地合理確定城市公共汽電車服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)城市公共交通作為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任，因地制宜建立并實(shí)施成本核算和補(bǔ)貼補(bǔ)償制度等。同時(shí)，加強(qiáng)政策支持，包括要求各地在保障新能源城市公交車輛夜間充電執(zhí)行低谷電價(jià)的基礎(chǔ)上，在日間設(shè)置部分時(shí)段執(zhí)行低谷電價(jià)，以及用好城市交通發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)資金和農(nóng)村客運(yùn)補(bǔ)貼資金等政策、利用地方政府專項(xiàng)債券等工具支持城市公共汽電車場站充換電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。此外，保障公交優(yōu)先通行，包括促進(jìn)公交專用道連續(xù)成網(wǎng)、強(qiáng)化公交專用道使用監(jiān)管等，合理引導(dǎo)公眾出行，包括加強(qiáng)綠色出行和公交出行宣傳，鼓勵(lì)各地制定差異化停車收費(fèi)政策、建立綠色出行獎(jiǎng)勵(lì)和錯(cuò)峰出行制度等。

　　關(guān)于“求變”，《意見》提到，要完善價(jià)格機(jī)制，包括要求各地建立城市公共交通價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對城市公共交通現(xiàn)有價(jià)格水平開展評估并及時(shí)優(yōu)化調(diào)整，對定制公交等線路實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或市場調(diào)節(jié)價(jià)，對長距離公共汽電車線路探索采用按里程計(jì)價(jià)方式等。

　　這是否意味著公交的票價(jià)可能上漲?張竹然認(rèn)為，“這是有可能的”：“畢竟最近十幾年來，生活成本的上漲是肉眼可見的，考慮到公交公司的運(yùn)營成本，適當(dāng)上漲價(jià)格無可厚非。但是市民會(huì)否買單則是另外一回事。”中國交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)新技術(shù)促進(jìn)分會(huì)專家委員解筱文也向北京商報(bào)記者指出，提高票價(jià)可以增加公交公司的收入，緩解運(yùn)營收入不足的問題，減輕財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)。但是，提高票價(jià)可能會(huì)對乘客的出行造成一定的影響，可能會(huì)降低乘客的出行意愿，從而減少客流量。

　　不過，張孝榮則認(rèn)為，《意見》中提到完善價(jià)格機(jī)制，并不一定意味著公交票價(jià)會(huì)上漲。他指出，政府也可以通過其他方式提供補(bǔ)貼或支持，以減輕公交公司的運(yùn)營難題。提高公交票價(jià)并不能單獨(dú)解決公交公司的運(yùn)營難題，需要結(jié)合其他舉措來全面解決問題。

　　“造血”

　　著眼于城市公交的運(yùn)營與“造血”，宋向清指出了一大“題面”：乘坐公交車的市民存在一個(gè)低位剛需。

　　“隨著公交車乘坐者剛需一族的不斷固化，公交車客流量減少將逐漸變緩，并最終保持在一個(gè)合理區(qū)間，預(yù)計(jì)可以保持高峰時(shí)期大約30%左右的低位客流量。”宋向清表示，“這是未來公交車服務(wù)的主流人群，主要是老年人、學(xué)生和新市民。對于公交車運(yùn)營應(yīng)該基于這些特定族群建立靈活服務(wù)機(jī)制，公交車站、公交線路、開行時(shí)間和頻次等應(yīng)根據(jù)乘坐者的習(xí)慣和規(guī)律進(jìn)行調(diào)整，比如針對學(xué)生乘客，應(yīng)該加大放學(xué)和上學(xué)時(shí)間點(diǎn)開行頻次，對于老年人應(yīng)在其買菜、接送幼兒園孩子等特定時(shí)間和線路增加開行頻次。同時(shí)，調(diào)整激勵(lì)機(jī)制，讓公交車司機(jī)愿意為少數(shù)乘客或特殊乘客提供專屬服務(wù)。”

　　解筱文也表示，在一些城市中，公交車仍然發(fā)揮著重要的作用，尤其在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)和地鐵無法覆蓋的區(qū)域，公交車仍然是重要的交通工具之一。同時(shí)，對于一些老年人等特殊群體，公交車也是他們出行的重要選擇之一。

　　值得注意的是，《意見》提到的十五項(xiàng)措施，已然覆蓋了相關(guān)的方方面面。在涉及運(yùn)營的方面，《意見》提到，夯實(shí)城市公共交通發(fā)展基礎(chǔ)，包括支持城市公共汽電車企業(yè)充分利用運(yùn)力資源，開通通勤、通學(xué)、就醫(yī)等定制公交線路等舉措。在涉及“造血”的方面，《意見》提到，支持發(fā)展“公交+旅游”服務(wù)模式，適度加密主要客運(yùn)樞紐至城市景區(qū)景點(diǎn)的公交線路，支持城市公共交通樞紐場站拓展旅游服務(wù)功能。此外，加快落實(shí)城市公共交通用地綜合開發(fā)政策，包括允許符合條件的新增場站配套一定比例的附屬商業(yè)等面積、根據(jù)設(shè)施功能分層設(shè)定地上地下空間建設(shè)用地使用權(quán)等。

　　據(jù)此，宋向清認(rèn)為，公交車出行人員流失正倒逼未來公交車運(yùn)行機(jī)制變革、運(yùn)行功能變化和車身內(nèi)外布局美化，意味著公交車品質(zhì)和性能將發(fā)生變化，隨之公交票價(jià)調(diào)整將是大概率事件。“在新的價(jià)格和功能背景下，公交車運(yùn)營將重新建立新的平衡，公交車新常態(tài)也將同時(shí)確立。”宋向清表示，“未來，公交車的發(fā)展趨勢是小型化、功能化、時(shí)尚化，定位則是充當(dāng)城市特定場景和特定單位的服務(wù)車、宣傳車和流動(dòng)風(fēng)景線。”